Evaluierung der Stakeholder-Beteiligung an der Erstellung des Klimaschutzplans 2050

In einem breiten Dialogprozess hat das Bundesumweltministerium den Nationalen Klimaschutzplan 2050 erarbeitet. Von Juni 2015 bis März 2016 haben Vertreter*innen von Bundesländern, Kommunen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft sowie Bürger*innen Maßnahmen zur Erreichung von Klimaschutzzielen entwickelt. Welche Elemente des Dialogprozesses eine konstruktive Beteiligung der Stakeholder*innen sowie der Bürger*innen begünstigt haben und welche Elemente die Klarheit, Legitimität, Transparenz und Accountability des Dialogprozesses einschränkten, hat die Prognos AG untersucht.

Breite Beteiligung war erklärtes Ziel und eine der großen Stärken des Dialogverfahrens. Dennoch besteht noch Verbesserungspotenzial bei der systematischen und transparenten Auswahl der verschiedenen Beteiligten. Dies setzt zunächst die zielorientierte Planung der Zusammensetzung voraus. Auf Ebene einzelner Akteursgruppen empfiehlt sich die frühzeitige Einbindung der Bundesländer, ggf. bereits in der Konzeptionsphase, die konsequentere Einbindung von Spitzen (Kommunen) oder Dachverbänden (Wirtschaft) sowie insgesamt ein systematischer Abgleich von inhaltlich-thematischen Aspekten und der spezifischen Verbände- und Interessensvertretungslandschaft in den unterschiedlichen Bereichen.
Insgesamt ist zu beachten, dass kleinere Verbände aufgrund ihrer stark ehrenamtlich geprägten Strukturen oftmals große Herausforderungen haben, die für eine solche Beteiligung notwendigen Ressourcen aufzubringen. Dies gilt nochmals stärker für „halborganisierte Gruppen“, wie beispielsweise Bürgerinitiativen. In diesem Zusammenhang kann der gezielte Einsatz begleitender Online-Formate ein Ansatz für eine niedrigschwellige Beteiligung an solchen Prozessen sein, welchen es von Prozessumsetzungsseite jedoch eng zu begleiten und zu unterstützen gilt.
Wie die Befunde zeigen, waren im Prozess ungeklärte weitreichende Erwartungen an die Bedeutung des Dialogprozesses eine zentrale Schwachstelle im Beteiligungsverfahren. Für zukünftige Prozesse wird deshalb ein klares Erwartungsmanagement von Prozessbeginn an empfohlen, unterstützt durch eine klare Funktionsbeschreibung nicht nur des Gesamtprozesses, sondern auch seiner einzelnen Formate. Auf dieser Grundlage können die Akteur*innen eine gut informierte Entscheidung über ihre eigene Beteiligung treffen.
In diesem Zusammenhang sollte auch die Rolle der Prozesssteuerung verdeutlicht und die Einbindung anderer Ressorts in die Prozessplanung verbindlich festgelegt werden. Dies kann dann über die Moderation an die Beteiligten im Prozess kommuniziert werden und trägt dazu bei, die politischen Rahmenbedingungen des Dialogprozesses transparenter zu machen. Mit Blick auf die Aspekte Klarheit und Transparenz der Prozessumsetzung ist die Bedeutung eines klaren Regelungsrahmens herauszustellen. Dieser sollte im Vorfeld der inhaltlichen Diskussionen mit den Beteiligten abstimmt werden und sowohl Verfahrensregeln wie auch konkrete Modalitäten im Falle von Änderungen enthalten.
Ausgehend von einem geschärften inhaltlichen Aufgabenprofil kann auf eine Verbesserung des zeitlichen Rahmens für den Dialogprozess hingewirkt werden. Vor allem, wenn das Ziel gemeinsam getragene Vorschläge sein sollen, bedarf es eines ausreichenden zeitlichen Rahmens für diese Aushandlungsprozesse. Insgesamt war der Dialogprozess stark geprägt von relativ starren und eng getakteten Formaten, innerhalb welcher jedoch eine enorme Bandbreite an Themen zu diskutieren war. Dieses Dilemma ist nur schwer zu lösen. Ein Ansatz wäre es, die Anzahl der Sitzungen zu reduzieren, deren zeitlichen Umfang aber zu erhöhen. Weiterhin sollte es Raum geben, anlassbezogen kleinere Arbeitsgruppen einzuberufen.
Für eine ausgewogene Diskussion sollte darüber hinaus von der Zulosung von Redeslots – wie sie in der Verbändeanhörung stattfand – Abstand genommen werden, sowie die Teilnehmenden stärker an der Auswahl und Priorisierung der einzelnen Themen beteiligt werden. Zentraler Kritikpunkt aller Beteiligten war die fehlende detaillierte Ergebnisrückkopplung im Prozess der Überführung der Ergebnisse in die Beschlussfassung der Bundesregierung. Diesbezüglich besteht umfassender Verbesserungsbedarf.
Vor dem Hintergrund der nun vorliegenden Prozesserfahrung lassen sich schließlich einige Empfehlungen ableiten, um die beteiligten gesellschaftlichen Gruppen für eine weiterführende Diskussion der Transformationspfade zur Erreichung der Klimaschutzziele im Sinne einer „Vision 2050“ zu gewinnen. Wie die Befunde dieser Evaluation gezeigt haben, führen mangelnde Transparenz und das Ausbleiben einer verbindlichen Feedback-Kultur zu Frustration. Um hier ein Gegengewicht zu setzen, müssen die Akteur*innen überzeugt werden, dass sich eine Beteiligung auch weiterhin lohnt. Entsprechend gilt es, die Ziele und Einflussmöglichkeiten eines kommenden Prozesses klarer als bisher zu erläutern. Weiterhin könnte es in diesem Zusammenhang von Vorteil sein, wenn von Seiten der Bundesregierung insgesamt für die Wichtigkeit und Bedeutung des Beteiligungsprozesses geworben würde.

Download des Evaluationsberichts hier: https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Klimaschutz/ksp2050_evaluierung_stakeholderbeteiligung_bf.pdf