Zur Wirksamkeit partizipativer Verfahren in räumlichen Planungsprozessen

Sorgen partizipative Verfahren in räumlichen Planungsprozessen für mehr Legitimität? Dieser Frage geht Regina Rhodius in ihrer Inaugural-Dissertation an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg im Breisgau vom Februar 2012 nach.

Ihr Fazit:

Die zentrale Frage dieser Arbeit, ob und inwieweit partizipative Prozesse zu einer größeren Legitimität von räumlichen Planungsprozessen beitragen können, kann nicht mit einem eindeutigen ‚Ja‘ oder ‚Nein‘ beantwortet werden. Sie bedarf stattdessen einer differenzierten Betrachtung. Dies liegt zum einen darin begründet, dass sich unter dem Dachbegriff der Legitimität die drei verschiedenen Legitimitätsaspekte Input-, Throughput- und Output-Legitimität verbergen. Die drei Aspekte bauen aufeinander auf, stehen aber auch in einem Spannungsverhältnis zueinander. So führte die Integration der verschiedenen Akteursinteressen in beiden Fallstudien dazu, dass die naturschutzfachliche Qualität der Planung aus Sicht der Naturschutzvertreter deutlich sank. Dies schien zunächst die in der jüngeren Partizipationsforschung häufig diskutierte These zu untermauern, dass partizipative Verfahren die Nachhaltigkeit von Entscheidungen mindern. Auf den zweiten Blick wurde jedoch deutlich, dass in partizipativen Verfahren Nachhaltigkeit nicht ‚abgewählt‘ wird, sondern vielmehr die unterschiedlichen Auffassungen von Nachhaltigkeit aufeinander treffen und einer Verhandlung bedürfen. Hier bedarf es einer Offenlegung der zugrundeliegenden Nachhaltigkeitsauffassungen, die dann eine bewusste Gewichtung der unterschiedlichen Aspekte im Verlauf des Partizipationsprozesses erlaubt. Dies gilt ebenso für Zielkonflikte hinsichtlich der drei verschiedenen Legitimitätsaspekte. Je nach Situation und Planungsanforderungen sollte eine bewusste Diskussion und eine Entscheidung für eine bestimmte legitimatorische Ausrichtung des partizipativen Prozesses getroffen werden. Dies umso mehr, als die Fallstudien deutlich machten, dass es kein gesamtgesellschaftliches Verständnis von Legitimität und einem ‚guten‘ Verfahren gibt, dem sich alle Akteure automatisch anschließen. Die Akteure der Fallstudien betonten zwar die hohe Bedeutung, die Werte wie Fairness und Transparenz für sie hätten. Letztlich neigten sie aber dazu, das konkrete Planungsverfahren und dessen Regeln nur dann als legitim zu betrachten, wenn es ihnen zur Durchsetzung der eigenen Interessen verhalf. Hatten die Akteure das Gefühl, dass sie ihre Interessen nicht ausreichend in die Planung einbringen konnten, dann zweifelten sie die Legitimität des Verfahrens an. Sie stellten dann die Legitimität der anderen Akteure, die sich im Planungsprozess mit ihren gegensätzlichen Auffassungen durchsetzen konnten, in Frage.
Diese Ergebnisse werfen ein kritisches Licht auf die Machbarkeit der von Habermas angestrebten deliberativen Diskurse. Denn es scheint fraglich, inwieweit die Akteure diskursiver Verfahren tatsächlich ein Interesse daran haben und dazu in der Lage sind, über ihre unmittelbaren Interessen hinauszuschauen und gleichberechtigt miteinander zu debattieren. Auch machen die Ergebnisse der Fallstudie Breisach deutlich, dass in Interessenkonflikten oft schwer verhandelbare Werte aufeinander treffen. Solche Wertekonflikte sind häufig von starken Emotionen und gruppendynamischen Prozesse begleitet, die schwer steuerbar und kaum durch partizipative Verfahren zu lösen sind. Partizipative Verfahren können hier in erster Linie helfen, die der Diskussion zugrundeliegenden unterschiedlichen Werte offen zu legen. Wie der gegenseitige Umgang der Akteure im Fall Ingelheim zeigt, ermöglicht eine solche Offenlegung eine Atmosphäre der gegenseitigen Wertschätzung und verhindert eine Emotionalisierung der Debatte. Das Wissen um die genannten Rahmenbedingungen und Prozessfaktoren kann Planungsträgern helfen, die Erfolgschancen eines konkreten Verfahrens realistisch abzuschätzen und den Beteiligungsprozess adäquat zu gestalten. Dieser ist natürlich nur bedingt steuerbar und mit gruppendynamischen Prozessen und Emotionen verbunden. Partizipation setzt daher auf Seiten der ‚Anbieter‘ partizipativer Verfahren ein hohes Maß an Kompetenzen im Bereich des Prozess- und Konfliktmanagements voraus. Zugleich ist aber auch Partizipationskompetenz auf Seiten der partizipierenden Akteure notwendig. Diese Kompetenzen auf beiden Seiten zu entwickeln, geht weit über die Möglichkeiten partizipativer Verfahren hinaus und greift auf Bereiche der Entwicklung eines demokratischen Bewusstseins über. Das Beispiel Ingelheim zeigt, dass erfolgreich durchgeführte partizipative Verfahren jedoch durchaus Lernprozesse dieser Art anstoßen können. Partizipationsforschung sollte eine solche Entwicklung im Sinne der Tradition einer normativen Wissenschaft unterstützen. Dies bedeutet auch, stärker als bisher Wissenschaftsbereiche in die Partizipationsforschung zu integrieren, die helfen, menschliche Verhaltensmuster und gruppendynamische Prozesse zu verstehen. Ein solches Verständnis würde es erlauben, adäquatere Hilfestellungen für die Gestaltung partizipativer Prozesse abzuleiten und auf die eingangs gestellte Frage nach der Wirksamkeit partizipativer Verfahren differenzierte und praxistaugliche ‚Ja, wenn‘ – Antworten zu liefern.

Die komplette Dissertation kann hier heruntergeladen werden: https://www.freidok.uni-freiburg.de/dnb/download/9067