Was ist Bürgerbeteiligung?

Bürgerbeteiligung – Öffentlichkeitsbeteiligung – Partizipation

Auf partizipendium.de geht es um Bürgerbeteiligung. Allerdings gibt es keine allgemein anerkannte Definition, was genau das eigentlich ist. Stattdessen gibt es zahlreiche Begriffe, die synonym oder alternativ dazu verwendet werden: Einwohnerbeteiligung, Öffentlichkeitsbeteiligung, Partizipation, um nur die wichtigsten zu nennen. Manchmal wird ein Begriff als Oberbegriff für einen anderen verwendet. Oft werden auch noch Adjektive vor das jeweilige Substantiv gesetzt: z.B. förmliche, informelle, frühe, kooperative, vorhabenbegleitende… Bürgerbeteiligung/Öffentlichkeitsbeteiligung. Fast jeder Autor hat seine eigene Definition von Bürgerbeteiligung bzw. der verwandten Begriffe.

Ich auch. Ich gehe äußerst pragmatisch vor und verwende den Begriff Bürgerbeteiligung sehr umfassend. Für mich heißt Bürgerbeteiligung:

Menschen nehmen einzeln oder als Gruppe durch formelle oder informelle Verfahren Einfluss auf das Zustandekommen und/oder das Ergebnis einer politischen bzw. planerischen Entscheidung.

Innerhalb dieser breiten Definition unterscheide ich nach dem Ausmaß des Einflusses der Menschen auf die Entscheidungen. Ist der Einfluss kaum vorhanden, ist er erkennbar oder ist er sehr hoch?

Die Bürgerbeteiligungspyramide

Zur Beantwortung dieser Frage sind vielfältige Modelle entwickelt worden. Das bekannteste ist die Beteiligungsleiter nach Sherry R. Arnstein (1969) mit insgesamt acht Sprossen. Andere Forscher haben Treppenmodelle mit 3 bis 5 Stufen entwickelt.

Mir erscheint das (in abgewandelter Form schon von anderen verwendete) Bild der Pyramide besonders gut geeignet, da die sich nach oben verjüngende Form nicht nur das Ausmaß des Einflusses, sondern auch die unterschiedliche Häufigkeit der auf den Ebenen stattfindenden Beteiligungen deutlich macht. Während Information sehr oft anzutreffen ist, sind Konsultation und vor allem Kooperation schon seltener, und Abstimmungen finden nur in Ausnahmefällen statt.

bürgerbeteiligungspyramide

Information

Information ist die Basis der Bürgerbeteiligung. Ohne Wissen und Kenntnisse über ein privates oder öffentliches Projekt ist Bürgerbeteiligung nicht möglich. Transparenz über Ablauf und politische, planerische und wirtschaftliche Hintergründe eines Projekts oder einer politischen Entscheidung ist die Voraussetzung für Bürgerbeteiligung.

Unter Information fallen z.B. Plakate und Projektsteckbriefe, mit denen auf eine Planung aufmerksam gemacht wird, oder die Bereitstellung von Unterlagen auf einer Internetseite. In diesen Fällen ist Information nicht eindeutig von Presse- und Öffentlichkeitsarbeit zu trennen. Zur Information gehören auch Themen wie „Transparenzregeln“ und „Open Data“.

Konsultation

Bei Konsultation geht es darum, dass die Menschen nach ihrer Meinung zu einem Projekt oder einer anstehenden Entscheidung gefragt werden – und dass diese Meinung in Abwägungsprozesse einbezogen wird. Bei Konsultation ist möglich aber nicht sicher, dass die Hinweise und Anregungen der Menschen auch berücksichtigt werden.

Gesetzlich vorgeschrieben ist diese Art der Bürgerbeteiligung z.B. bei Anhörungen und Erörterungsterminen in Planungsverfahren. Aber auch klassische Bürgerversammlungen gehören dazu. Bei freiwillig durchgeführten Konsultationen reicht das Spektrum von Bürgerdialogen vor Ort bis hin zu moderierten Internetseiten, bei denen Kommentierung und Diskussion möglich sind. Zur Konsultation gehören auch Petitionen, mit denen sich die Menschen von sich aus an die Entscheidungsträger wenden, ohne sicher sein zu können, dass ihr Anliegen auch aufgegriffen wird.

Kooperation

Bei Kooperation geht es darum, dass die Menschen systematisch in die Ausgestaltung des Projekts oder der Entscheidung einbezogen werden. Sie können in einem geordneten Verfahren an Details mitwirken oder Eckpunkte direkt beeinflussen. Diese Verfahren sind darauf angelegt, das „Wissen der Vielen“ bzw. das Wissen der Menschen als „Experten des Alltags“ professionell in einen Entscheidungsprozess einzubeziehen.

Dazu gehören z.B. Planungs- und Gestaltungsworkshops, bei denen Anlieger über die Platzierung eines Zebrastreifens oder den Standort eines Windrades mitreden. Aber auch die Kinderbeteiligung bei der Gestaltung eines Spielplatzes gehört dazu. Aber: wie bei der Konsultation bleibt auch bei der Kooperation die Letztentscheidung bei anderen.

Die Übergänge zwischen Konsultation und Kooperation sind fließend und mitunter erst im Nachhinein festzustellen. So kann eine zunächst als Konsultation geplante Bürgerbeteiligung zur Kooperation werden, wenn die vorgebrachten Anregungen dazu führen, dass ein Projekt grundlegend verändert wird. Umgekehrt kann eine als Kooperation gedachte Bürgerbeteiligung auf die Ebene der Konsultation zurückfallen, wenn die erarbeiteten Vorschläge nicht umgesetzt werden, sondern in der Schublade verschwinden.

Abstimmung

Abstimmung ist die oberste Stufe der Bürgerbeteiligung. Gemeint ist damit z.B. die rechtsverbindliche Entscheidung über die Realisierung eines Projektes durch einen Bürger- oder Volksentscheid. Hier können die Menschen „Ja“ oder „Nein“ zu einem Projekt oder einer geplanten Entscheidung sagen. Während es bei Konsultation und Kooperation um das „Wie“ geht, geht es bei der Abstimmung um das „Ob“.

Ein Sonderfall sind politische Mediation und mediationsähnliche Verfahren, bei denen Akteure gleichberechtigt über ein strittiges Thema und dessen Lösung beraten und eine Einigung erzielen. Hier wird sowohl die Ob- als auch die Wie-Frage von den Menschen entschieden. Entscheidend für die Zuordnung zur Stufe „Abstimmung“ ist für mich immer, dass am Ende die Menschen entscheiden oder wenigstens ein Vetorecht haben.

Das Bild der Pyramide suggeriert, dass Bürgerbeteiligung idealerweise alle vier Ebenen umfasst. Es gibt auch tatsächlich Fälle, bei denen die Menschen zuerst informiert und konsultiert werden und dann zur Kooperation aufgerufen sind; und am Ende wird über das Ergebnis abgestimmt (z.B. bei der Weiterentwicklung des Straßenbahnnetzes und dem Projekt „City 2015“ in Karlsruhe). Das ist aber die Ausnahme und nicht immer notwendig. Insbesondere bei unstrittigen Projekten oder wenn es um die Sammlung von Ideen geht, muss der Konsultation/Kooperation nicht unbedingt ein Bürger- oder Volksentscheid folgen. Auch kann eine Abstimmung vor der Kooperation stattfinden, wenn zunächst die generelle Zustimmung zu einem Projekt festgestellt werden soll, bevor man durch Kooperation in die Detailplanung einsteigt.